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En elogio de la burocracia

Aquí se recogen recursos-información inspiradores de terceros.

abril 2023

Du Gay, Paul. En Elogio de la burocracia (2012). Siglo XXI.

¿Por qué la democracia representativa necesita de la burocracia y sus funcionarios para mantener vigente la Constitución?

Se ha recurrido a las reseñas de los doctores de sociología:

Paz Martín Martín,  Paul du Gay (2012) “En elogio de la burocracia”, en Cuadernos de Relaciones Laborales, vol 33, núm.1, 2015, pp. 201 – 206.

Ampudia de Haro, Fernando, En elogio de la burocracia. Weber. Organización. Ética Reis. Revista Española de Investigaciones Sociológicas, núm. 146, abril-junio, 2014, pp. 239-242

**En adelante Paul du Gay es dG**

 

PRESENTACIÓN DE LA OBRA: Se trata de una pequeña joya sociológica en los ámbitos de los estudios críticos de la organización y de la filosofía política en tanto visibiliza los fundamentos teóricos y morales que han llevado a juzgar a la burocracia como “la mala administración».

SU OBJETIVO PRINCIPAL: Reivindicar la burocracia frente a los que la presentan como negativa, cargada de valores pasados de moda e irrelevantes y, en fin, como la causa de todos los males.

Para ello dG se apoya en el maestro Weber, el que nos habla de la formación de personalidades encuadradas en los distintos órdenes de la vida propios de sociedades altamente diferenciadas y donde la burocracia es uno de ellos con su propio estilo ético.

Un estilo ético que dG llama a preservar porque resulta indispensable para el buen gobierno del Estado democrático ya que sin él se pondrían en peligro la equidad, las garantías de derechos y el propio bienestar de la ciudadanía.

En fin, el elogio se le debe a una institución clave de la modernidad: la Burocracia.

¿POR QUÉ RECOMENDAR ESTE LIBRO AQUÍ? Porque queda enmarcado dentro un tipo de organización que se fundamenta en la calidad del servicio público, y en consecuencia, en la de su burocracia, una burocracia a reivindicar (y si es necesario, mejorar) en tanto garantía para mantener nuestra democracia y bienestar.

FUNDAMENTOS DE LA REFLEXIÓN:  Hoy, ser flexible, innovador y emprendedor se han convertido en las cualidades más demandadas -y humanas-, y con ello se acrecienta la sensación de ineficacia de las organizaciones burocráticas, una ineficacia vista como producto de una gestión fría y ciega en conexión con el autoritarismo y la arbitrariedad -vinculados a lo inhumano-. En fin, la ideología dominante y proyecto político actuales pasan por adaptar a los individuos al mercado en detrimento de la esfera de lo público, muy cuestionada… Pero lo cierto es que las soluciones de Mercado han traído (y traen) costes sociales abrumadores y consecuencias no deseadas que llegan a cuestionar nuestras democracias… Las cadenas no parecen tales adornadas de libre elección, satisfacción del cliente, eficiencia, reinvención de servicios, gestión emocional, identificación con valores corporativos etc.., adornos que permiten el desmantelamiento de la estructura organizativa del bien común y la evaporación de los principios éticos que lo sostienen.

ESENCIA DE LA ARGUMENTACION:  Lo que dG nos plantea son, por un lado, los costes que conlleva “rehumanizar” la gestión post-burocracia (en concreto: la difusión del poder, la parcialidad, la sumisión de los intereses colectivos y del Estado al mercado) y, por otro, los beneficios que ofrecen los procedimientos engorrosos de la burocracia (en particular: la justicia, la igualdad e imparcialidad), unos procedimientos que dan sentido a una forma de organización que hunde sus raíces en el terreno de la ética, la justicia social y la democracia, y que se eleva sobre los pilares de lo público, lo común y la igualdad.

En este marco dG reivindica la burocracia como Poder central, soberano y autocontenido que fija normas y procedimientos comunes, a la vez de servir de garantía para la inexistencia de abusos. Un poder común que mantenga a todos a raya para asegurar la libertad desde una jerarquía que facilite la igualdad. Una burocracia que tiene su propia ética a salvaguardar y a la que hay que apreciar en tanto abre un catálogo de posibilidades de gestión esenciales para el buen gobierno democrático, además de proporcionar criterios de legitimidad y eficacia diferentes al Mercado y a la política de partidos… Un orden de vida concreto llamado a ser una de las herramientas principales de las democracias modernas y sin el que peligran la seguridad, la equidad, la legitimidad, el bienestar…

En fin, dG construye una argumentación en la que reivindica la ética burocrática a la vez de alertar sobre los riesgos de prescindir de ella. Se trata de una defensa de la burocracia como institución fundamental e imprescindible para el mantenimiento de cualquier régimen pluralista y democrático porque muchas características fundamentales que nacieron con ella siguen siendo esenciales para proporcionar las bases de un Buen Gobierno (pericia, estatus, independencia para ofrecer asesoramiento franco y sin temor a formular e implementar objetivos públicos claros e intentar alcanzarlos de manera imparcial, responsabilidad)… La ética burocrática es la que nos protege del privatismo moral de cada cual, la que impide que algunos puedan gozar de un trato preferente y la que organiza la redistribución de los impuestos cobrados al ciudadano en forma de bienes y servicios… Como sostiene  dG: La burocracia no es el mal, sino la salvación. Un poder central que hace cumplir a todos unas normas explícitas. Un poder que sujeta a control sus acciones. Un poder que sostiene el ejercicio de las libertades individuales sobre un mismo plano de igualdad… Sin burocracia NO hay leyes, NI instituciones, NI prácticas sociales y la libertad termina desapareciendo.

CAPITULOS

En la INTRODUCCIÓN dG nos declara la misión de la obra: Destacar las características éticas distintivas de la burocracia (su ethos)…Y llega a la conclusión de la necesidad de posicionarnos en contra de la introducción de la creatividad y de las emociones en la administración pública, destacando los perjuicios que esto implica cuando lleva aparejadas lógicas mercantiles y de delegación de la responsabilidad, así como la incorporación en su seno de dinámicas contractuales.

La PRIMERA PARTE la dedica a tres de los más influyentes antiburócratas contemporáneos: Alasdair MacIntyre, Zygmunt Bauman y Tom Peters, a los que cuestiona sus críticas a esta institución… El hilo conductor pasa por  1) el forjamiento de una nueva personalidad del administrador/burócrata, que  pasa a ser concebido y denominado como “gerente”, y por 2) la aproximación en el seno de la administración a un nuevo régimen de valores denominado “nueva gestión”, lo cual va a suponer la sustitución de los valores de la burocracia impersonal -la jerarquía y los procedimientos- por los valores de la empresa flexible, descentralizada y emprendedora… Así, MacIntyre aprecia en el burócrata el fracaso de un proyecto de ser humano integral, pero sin acertar a ver su ethos distintivo. Como señala dG, el problema es pedirle al burócrata que sea alguien que no puede ser… Por su parte Bauman interpreta la burocracia como síntoma de fracaso moral al intentar que el burócrata se haga responsable de mantener un tipo ideal particular de Personalidad cuando, como señala dG  en las sociedades existen personalidades irreductibles unas a otras provenientes de las diferentes esferas de la vida personal… Para Tom Peters, uno de los más notables y reconocidos gurús de la gestión, la burocracia es esencialmente una estructura organizativa rígida inapropiada en un contexto de competencia global e incertidumbre y hacia la que no está de más desarrollar un odio vivo y público.

Ya en la SEGUNDA PARTE dG se circunscribe a los debates actuales que se ocupan de la sustitución del ethos burocrático por el gobierno empresarial en el seno del Estado, y con ello también la sustitución del ciudadano por el cliente. Así en el CUARTO CAPITULO la obra se centra en mostrar cómo la gestión empresarial va calando en el ámbito público acompañada de unas circunstancias socio-políticas propicias. Estas transformaciones incluyen la preferencia por el contrato como instrumento de organización, la desconfiguración del mapa de responsabilidades, la sustitución de la noción de ciudadano por la de cliente, la premisa de la rentabilidad, la máxima de la calidad en el servicio, la llamada al entusiasmo, etc… dG advierte de los riesgos que se encuentran detrás de tan profunda reformulación, en particular, la desconsideración hacia la salvaguarda de los valores democráticos y la pérdida de la razón de ser de la administración pública, concretamente, su servicio a los intereses colectivos y del Estado desde una gestión por y para la democracia.

En el CAPITULO QUINTO lo particularmente interesante es la relación entre economía y política, la  primera al servicio de la justificación última de las decisiones de la segunda. De este modo los argumentos económicos aparecen como un potente motor de cambio en las políticas sociales y económicas. El furor por la eficiencia y el crecimiento económicos pasan a ser metas de la sociedad en lugar de ser instrumentos para el bienestar social. Se constata así una fuerte inversión en los fundamentos de los Estados de bienestar: 1) de la economía integrada en el buen gobierno al gobierno impidiendo la buena economía y 2) del bienestar social como condición de progreso económico a obstáculo de crecimiento… En este escenario de nuevas culturas administrativas la reforma se plantea como algo incuestionable. Sus objetivos y razones son la eficiencia económica, la competitividad y la crisis. Y la estrategia para alcanzarlos será el contractualismo… dG aquí advierte del peligro de que los aspectos económicos sean los únicos que preocupen a la gestión pública porque esto tiene coste en igualdad, también en justicia, además de sustituir democracia por Ciudadanos-consumidores. Pero en verdad es la burocracia el mejor proceso que conocemos para asignar recursos escasos y adjudicar recursos entre competidores, todo ello permitiendo apelaciones por parte de los perjudicados en los resultados y asegurando que estos resultados sean vistos como legítimos.

El CAPITULO SEXTO pone el foco en la tendencia a la disolución de la dicotomía entre política y gestión al intentarse que las instituciones públicas estén estructuradas como empresas privadas. La nueva organización va a suponer que se difuminen los roles de burócratas y políticos. Sin embargo, estimular a los funcionarios de manera personal haciendo un llamamiento al entusiasmo y la sensibilidad y concediendo incentivos pone en peligro la imparcialidad y la transparencia de la administración pública democrática. En contrapartida dG defiende la “formación de personalidades ajustadas a órdenes de la vida definidos” y la burocracia es uno de ellos.

CONCLUSIONES

Después de la lectura estaremos de acuerdo con dG en que la democracia representativa aún necesita del ethos burocrático y ello a pesar de que nuestras sociedades han sufrido cambios culturales que afectan tanto a la democracia representativa como a la burocracia, por ejemplo, promocionando nuevas formas de democracia más inclusivas y participativas. Cambios culturales que obligan a “aplicar ajustes” tanto a las formas democráticas como a las burocráticas para adaptarlas a las necesidades y modos de pensar actuales.

Aún necesitamos del ethos burocrático que prescribe la equidad en los trámites y respuestas administrativas, la fiabilidad a la hora de tratar cada asunto y la supresión de favoritismos y querencias personales, ideológicas, partidistas o religiosas en el ejercicio de la profesión.
Aún necesitamos de la personalidad impersonal del burócrata y de su pericia contrastable mediante exámenes; también necesitamos de su respeto por los procedimientos y la jerarquía que permiten a la organización que cuanto es común a los ciudadanos –sus derechos- queden garantizados a través de la imparcialidad en el trato y la objetividad de los procesos.

Es difícil negar que un sistema de gobierno representativo necesita funcionarios que actúen como guardianes de los valores en relación a los procedimientos que representan y ello dentro de unos limites políticos que a su vez establecen los de los organismos públicos y de servicio público. Así el ethos función publica no es un anacronismo porque es un orden de vida crucial para asegurar la democracia parlamentaria efectiva, y con ello la vigencia de nuestras Constitución.

Por otro lado, lo que parece cierto es que reducir burocracia a gestión empresarial supone a corto mejorar eficiencia económica pero a costa de costes a largo (corrupción, parcialidad, falta fiabilidad y honradez)

Para finalizar, las habituales críticas al político contemporáneo -ineficaz, ineficiente e interesado-, son la continuación de las realizadas a unas estructuras jerárquicas que se perciben como promotoras del despilfarro y de la corrupción.

 

7 comentarios en “En elogio de la burocracia”

  1. Muy interesante el libro, hacía tiempo que no leía algo en favor del aparato administrativo. Por lo que he visto los países nórdicos si se hicieron eco de este texto, y es lógico, en esto nos adelantan bastante.
    Lo que sí quería decir es que la burocracia en el fondo es una «realidad técnica», es decir, un gran aparato de despliegue acciones. En lo público es evidente y remite a lo que vulgarmente llamamos como «funcionariado», personal empleado que al fin y al cabo actúan bajo la guía del Estado-Administración en pos del interés general (que evidentemente llega a lo concreto de cada ciudadano, pero la «churrera» es la misma para todos, de ahí la igualdad esencial y a la que aspiramos todos. Yo creo que esa es su gran virtud y lo que dota de legitimidad a la burocracia «el café para todos»)

    Ahora bien, también existe burocracia en lo privado (incluido lo que llamamos Mercado), sólo que ese aparato técnico responde a otros Dueños e Intereses frente al cliente (aquí ya no hay ciudadano). Tampoco creo que nos guste la burocracia privada, de hecho probablemente hasta nos guste menos porque inmediatamente buscamos la relación «lo que pago-la atención que recibo» y esa relación Oferta-Demanda lo impregna todo,

    Bien. Para finalizar, gracias por esta biblioteca y la ayuda inestimable que supone para que podamos SABER. Yo con la lectura de este libro ahora sé más y puedo responder a más cosas.

  2. Según los datos del tercer trimestre de 2022 de la Encuesta de Población Activa del INE, en España hay un 17,07% de empleados públicos, lo que representa 74 empleados públicos por cada 1.000 habitantes. Esto incluye funcionarios de carrera, personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas AAPP, altos cargos, personal de empresas públicas y personal laboral con contratos de duración inferior o fijos discontinuos que trabajan en la Administración.
    El 58,96% de los empleados públicos prestan sus servicios en las Comunidades Autónomas, el 20,14% en la Administración Local, y el 14,96% en organismos estatales.

    En cuanto al Empleo Público en Europa, que yo sepa los últimos datos son los del informe de la OCDE “Government at a Glance 2021” sobre gobernanza pública, y que indicaba que en 2019 el 17,9% de los trabajadores de los países de la OCDE desempeñaban su trabajo en las AAPP. En el caso de España, este porcentaje era de un 15,6%, o sea, más de dos puntos inferior a la media, por debajo de países como Reino Unido (16%), República Checa (16,6%), Grecia (16,7%), Austria (16,7%), y ligeramente por encima de Irlanda (14,9%), Portugal (14,1%) e Italia (13,2%). Los mayores porcentajes de empleados públicos se situaban en los países nórdicos: Noruega (30,7%), Suecia (28,7%) y Dinamarca (27,6%), y cerraban la tabla, Alemania (10,6%) y Suiza (10,2%).

    En resumen, que habrá que esperar a datos actualizados europeos para saber dónde estamos colocados en estos momentos, pero lo que sí está claro es que estamos MUY, MUY lejos de los nórdicos… Ellos sí que elogian su burocracia, y la cuidan.

  3. Hola de nuevo. Me he estado informando sobre la burocracia y el mercado, porque siempre me han parecido bastante antagónicas, y esto me parece relevante:

    El profesor del IESE Pedro Nueno, en un artículo publicado en 2019 el diario económico Cinco Días… ¿Ahogados en la burocracia en el siglo XXI?https://cincodias.elpais.com/cincodias/2019/04/17/companias/1555514505_036858.html…, , aseguraba que la Unión Europea calculaba que la carga administrativa derivada de la legislación comunitaria supone anualmente 123.000 millones de euros para las empresas, y en España el coste se sitúa alrededor del 4,7% del PIB.

    Por otro lado, el coste y los trámites que hacen falta para poner en marcha una empresa en España dependen mucho del sector y del ritmo/secuencialidad de los trámites -en el industrial cuesta mucho más frente a otras muchas actividades en las que sólo hace falta una comunicación previa e incluso se puede hacer todo por internet-.

    RESUMEN El libre mercado aboga por derrocar las barreras burocráticas, no solo las comerciales. Parece lógico…Y yo me pregunto: ¿Estamos preparados para ello?, o lo que es lo mismo… ¿Estamos preparados para una total libertad sin burocracia?… Quizás sí, pero posiblemente sea a costa de aumentar nuestro nivel de tolerancia hacia la desigualdad.

    Gracias

  4. En respuesta a la pregunta de Fernando….. Yo creo sí se pueden agilizar todos los trámites burocráticos -y es muy deseable-, pero nunca eliminarlos en su totalidad, ni dejarlos al albur de la (buena) libertad… ¿Por qué?… Porque la burocracia es siempre necesaria para garantizar la aplicación de los principios de igualdad y seguridad al quedar sujeta a procesos-procedimientos “standard-normalizados” para todos. Sólo en este marco, a mi juicio, es concebible y legítimo el ejercicio pleno de la libertad individual.

    Es por todo eso que la burocracia es elogiable… El papel que le toca jugar “frente-al lado” del individuo concreto es clave, ni más ni menos que darle la oportunidad de ser tratado como todos los demás y de participar en la seguridad del conjunto. Ambos fines muy sociales y a la par individuales.

    Para mí esto está en la esencia del Estado…, pero otra cosa es que la burocracia deba de agilizarse lo más posible, eso si hay que perseguirlo.

  5. ¡Qué interesante y oportuno el libro!. ¡Y qué interesantes las aportaciones de los compañeros MCarmen y Fernando!!
    A mi me gusta mucho la sociología y esto «viene al pelo».

    Bien, recurro al maestro Weber porque él de la burocracia ya habló (si bien ya pilla lejos) y creo que muchas de sus conclusiones hoy en día aplican.

    De acuerdo con él, la burocracia es un modelo ideal de organización que pone el foco en la estructura de poder y que se encuentra en la base de cualquier organización de cara a garantizar su eficiencia y efectividad.

    En este marco Weber establece los principios básicos de la burocracia, de los que destaca los siguientes cuatro:
    – División del trabajo y Especialización de tareas…Cada empleado tiene su lugar específico y se espera que se centre únicamente en su área específica.
    – Jerarquía de la autoridad… Un orden en capas reflejo de las líneas de comunicación, del grado de delegación y del control/supervisión de las responsabilidades ejercidas por cada empleado.
    – Reglas y requisitos claros…Rutinas y procedimientos estandarizados junto con normas “escritas” que garantizan la uniformidad, de modo que todo empleado sepa exactamente qué se espera de él y los medios que tiene para ello.
    – Relaciones Impersonales… Las reglas y requisitos claros crean estas relaciones impersonales entre los empleados, lo cual previene de privilegios o de dar participación a personas externas o de incursiones políticas… Así, las opiniones oficiales se liberan de lo que es más personal: emociones, sentimientos y las decisiones se toman considerando sólo factores racionales (técnicos), evitando todo sesgo personal.

    En este escenario burocrático (ideal), las AAPP pueden estructurarse y trabajar efectivamente porque las reglas y procedimientos establecidos permiten su eficiencia y el desarrollo de un trabajo consistente por parte de todos los empleados (particularmente funcionarios)… Todo ello en el terreno de organizaciones donde la legislación juega un papel clave.

    Lo más RELEVANTE aquí, a mi juicio, son la estructura, las reglas y los procedimientos porque de todos ellos depende el trabajo del conjunto (bajo un orden), el trato igualitario a todo ciudadano, así como la facilidad y la agilidad para acometer este camino y obtener un resultado en tiempo razonable.

    Yo creo que todo esto está en la esencia de la RESPUESTA a la interesante pregunta que inicia el comentario del Libro: ¿Por qué la democracia representativa necesita de la burocracia y sus funcionarios para mantener vigente la Constitución?

    Gracias, seguimos comentando.

    1. Muy interesante este tema y libro. Comparto lo dicho por los compañeros.

      Yo, sinceramente, creo que sin la existencia de la burocracia no seríamos conscientes de que a veces hablamos con una institución o administración, muy a pesar de que tratemos directamente con una persona. La burocracia pasa por una forma de hacer las cosas «tediosa y siempre igual», eso afianza la seguridad en el trabajo que se hace y el trato igualitario recibido por parte de quien demanda acciones a los burócratas.
      Pero la burocracia no sólo está en lo público, también en lo privado, porque todo proceso se somete a un método o forma de hacer las cosas, tanto más tedioso cuanto menos libertad de actuar existe, porque, no nos engañemos, la burocracia es un territorio encorsetado para la libertad

  6. Muy elocuente y clarificador este libro. Para leerlo varias veces porque te surgen nuevas preguntas y vas viendo conexiones con la realidad actual que antes no habías percibido. Y entonces tu interpretación del mundo de la administración pública se matiza.

    Du Gay se apoya en el maestro Weber -el que nos habla de la burocracia como un orden concreto de la vida social con su propio estilo ético-, para llegar a la conclusión de que sin ella peligrarían la equidad, las garantías de derechos y el bienestar de la ciudadanía… ¡Y qué mejor ejemplo de burocracia, hoy mismo, que la relacionada con la Administración de Justicia! Actualmente en boca de todos por estar en huelga (por otro, lado legítima).

    En estos “burócratas” se expresan y concretan la justicia, la igualdad e imparcialidad -íntimamente relacionadas con los art 1.1 y 9.3 de la Constitución- valores y principios que en la práctica de su desempeño cotidiano les hacen merecedores de fiabilidad a la hora de tratar cada asunto que les llega, y que no es más –ni menos- que un conflicto de derecho entre partes… Hablamos de burocracia que hace y define Estado.

    Es evidente que nuestro modelo de estado necesita de funcionarios de justicia que protejan esos valores/principios en los procedimientos que representan, y ello dentro del marco que establece la normativa en vigor. Así, a mi juicio, el ethos función publica asegura la democracia parlamentaria efectiva, y con ello, la vigencia de nuestras Constitución… Con esto no quiero decir, ¡ni mucho menos!, que no exista ahora tal protección; sólo quiero decir que debe dársele continuidad y, en todo caso, mejorarla porque eso siempre se puede hacer.

    Evidentemente todo lo dicho queda aplicado a un burócrata-funcionario concreto por ser tema de actualidad: al burócrata de la administración de Justicia… Pero en términos similares se podría hablar del resto de funcionarios-burócratas, eso sí, matizado para su ámbito de desempeño concreto.

    Hasta la próxima.

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